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发挥政府—社会—市场作用 完善我国慈善事业的发展机制

慈善事业是弘扬互助友爱精神和建设积极向上的伦理道德的最好途径与方式,具有缩小收入差距、化解社会矛盾、促进共享发展成果的不可替代的客观功效。我国慈善事业在经济体制改革后作为相应的国家福利体制改革和市场经济的补充而出现。自1993年后中国迎来了慈善事业发展的高潮,也取得了显著的成绩。由于我国慈善事业的发展具有中国独特的背景,某种程度上限制了慈善事业进一步的发展,主要是慈善机制不健全,因此,促使慈善组织运行机制发育成熟则是发展中国慈善事业的关键所在。

中国慈善事业发展前景远大。国内政治、经济、社会因素的重大变化,客观地表明中国慈善事业大发展已经具备相应的有利的基础条件。首先是自2005年以来,不仅慈善事业被纳入国家社会保障体系并载入国家发展的第十一个五年规划,而且中央政府主管部门开始强势主导着慈善事业的发展,包括召开首届中华慈善大会、发布慈善事业发展指导纲要、以政府名义评选并颁授慈善人物奖。其次是国民经济自改革开放以来连续创造高速增长奇迹并仍然在继续创造着奇迹。越来越多的人进入富裕阶层之后,经济因素已不再是中国慈善事业落后的理由,相反它已成为慈善事业获得大发展的有利因素。再次是贫富差距持续扩大,需要帮助的群体规模庞大,社会因素显然十分有利于慈善事业的发展。最后是发展慈善事业的社会氛围在发生变化,公众对发展慈善事业的期待日益提升,不仅低收入阶层或弱势群体希望通过慈善公益事业的发展来获得社会帮助,而且先富起来的人群及有能力帮助他人的人亦需要有回报社会的正常途径。

健全的慈善机制是推进慈善事业发展的加速器。任何一个事物的良性运行和协调发展都有它自身的合理运营机制。慈善事业在中国作为一个欠发展的事物它的成长也不是一蹴而就的,要想在中国特定的国情下健康、稳步、协调发展,也必须依靠一个良性运行机制来推动。慈善事业是社会保障体系的一种重要补充形式,与人民大众的生活息息相关,但人们由爱心转化为善行因受到多重制约难以实现。我国不乏有爱心的普通大众,很多富贵之人也愿意从事慈善事业,回馈社会,这在历次灾难中都有体现。但是,人们的爱心转化为善行常常是在政府的参与下得以实现,而且具有被动性和偶发性,不符合慈善本身的内涵。原因有一是传统观念限制了国内拥有80%社会财富的富豪们参与慈善事业。和西方国家不同,中国是一个重亲情和伦理的国家,中国人传承意识很强,愿意把财产留给后代。二是慈善事业内外部运行机制的不健全,限制了慈善事业的发展。主要表现在政府对慈善机构管的过多,丧失了独立性和自主性,导致发展缺乏积极和主动性。慈善立法的层次都比较低,还没有制定出用于鼓励和规范慈善事业发展的综合性、系统性的《慈善法》或《慈善事业促进法》等基本法律,造成了包括对慈善组织的性质定位、慈善事业运行机制、监督机制及机构的活动领域和慈善事业税收优惠等方面都缺乏完善、系统的法律规范。部分慈善机构内部管理不规范,运作不够透明、缺乏有效监督,导致国内慈善机构公信力不足,使公众对慈善机构丧失信任。政府对慈善组织过程的监督和约束力度不够,对社会捐赠管理机构的管理和运作不够规范,尚未建立管理机构的信用体系。

一、加强基层慈善机构建设,完善政府管理机制

自1994年中华慈善总会成立,中国慈善事业就翻开了崭新的一页,政府也就成了慈善事业的创办者、监督管理者和扶持者的角色,政府主导着整个社会慈善事业的发展。随着社会政治经济的高速发展,慈善事业发展环境的改变,政府对慈善事业的管理还停留在管字,理字工作作的不够。纵观我国慈善事业,不难发现政府与慈善组织之间存在着复杂的关系,慈善组织的发展与政府行动领域的大小有着极为密切的联系,慈善事业的发展历程体现着“大政府小社会”向“小政府大社会”历程的转变,政府为慈善事业让渡空间可以促进慈善事业的发展,政府侵占慈善事业的行动领域则可能造成慈善事业的萎缩甚至消亡。因此,政府在慈善事业发展进程中所扮演的角色应适时调整,不断发现并解决慈善事业发展中遇到的新情况新问题,真正成为一个管理员。

发展基层慈善事业,做好基层慈善管理。从国际经验看,我国慈善事业发展的行动导向是深深扎根于社会基层、满足多样需求。香港的慈善组织发展至今,尽管形式与制度发生了许多变化,但是一直未变的是其不断关注社会基层的方向,致力于满足社会多种需求的努力。香港作为一个多元社会,阶层高度分化,需求也多种多样。因此香港慈善组织也在探索各类型需求的基础上,提供多层次、多形式的服务,将服务拓展到各个社区角落,建设不同档次的福利设施,覆盖面很大,受益人群广,从而赢得了香港政府与广大香港市民的信任。另外,慈善捐赠真正的主体既不是企业,也不是富人,而是普通公众的小额捐赠。例如,美国每年两千多亿美元的募款中,70%以上来自于成千上万普通公众每月几美元、几十美元或几百美元的小额捐款。正是普通民众的小额捐赠和志愿参与推动了美国慈善事业的发展。而且在发达国家,实施劝募的主体通常不是当地政府,而是广大的慈善组织,如联合劝募组织、社区基金会等慈善组织。相比教而言,我国慈善募捐主体多是政府行为,捐赠主体多通过工作单位实现捐助,基层慈善组织未能发挥太大的作用,导致慈善行为缺少主动性、及时性和广泛性。乡镇(街道)基层慈善组织是最能直接实施慈善行为的服务平台,具有接受捐赠面广应急救助及时快捷的作用,主要对于本区域范围内赈灾、济困、安老、扶孤、助学、助医等方面的应急性救助。因此,当前对于基层慈善组织要给予更多的关注,政府要把慈善工作的重心向下转移,真正让慈善事业惠利于广大群众。在农村,第三部门性质的组织发育还非常滞后,不像城市社区,各种类型的基金会、慈善组织以及非营利组织为慈善活动提供了载体与操作平台。村委会作为村民最重要的社会组织,不仅是国家面向农民进行社会动员的最基本的行政渠道,也应成为发展慈善事业最重要的组织条件。有学者对村庄社区慈善作调查发现村庄社区捐款多少不一定取决于该地区经济发展水平,社区组织化程度、领导者的倡导以及社区人文传统往往占据更重要的位置。村庄社区的参与机制、激励机制、约束机制以及宣传机制在捐赠活动中发挥着重要作用。而且城市社区中的慈善超市目前也面临着很多发展困境,需要政府帮助理顺关系,加强管理。有学者研究发现在实践运行当中,由于物品匹配困难、功能定位不清、资金不足等原因,慈善超市活力不足,不能发挥出较高的社会效益,有些地方连正常运转都举步维艰。这些基层慈善组织急需要从明晰功能定位、加大资金扶持、完善管理机制、提倡灵活治理等方面入手来构建慈善超市的长效机制。首先要为慈善超市找到合适的功能定位,即解决其存在的必要性问题。其次要为慈善超市设计出合理的运行模式,使人力、物力和资金能够正常运转,即解决其存在的可行性问题。再次还要完善慈善超市的管理机制,并建立一套制度化的政策扶持机制,即解决其存在的可持续性问题。最后办好慈善超市还要因地制宜,不搞统一标准,拓宽服务内容,适当扩大帮扶对象的范围,即解决其存在的灵活性问题。

二、鼓励社会力量参与慈善行动,建立社会监督机制

目前我国的慈善事业发展存在着机遇,但同时受经济、政治、文化及传统观念等因素的影响,慈善事业发展存在着监督体系不完善,不能对善款的募集、管理和使用进行有效的监督,影响了慈善事业的进一步发展。我国慈善事业在管理中存在的主要问题有,一是捐赠款物被截流、挪用。这种现象被报道的很多。二是捐资的运作使用、内部决策缺乏规范。慈善的本质是利他而不是利己,是公开透明的行为,但是由于对慈善监管不利,造成了许多问题的出现。三是一些慈善机构帐目不清,弄虚作假。对慈善事业的监管依靠两个方面一是自律二是他律。政府承担对慈善组织监管的主要任务,但是政府监管也存在监督漏洞和监督不力的问题。与政府的行政干预相比,公益组织的自律往往更为有效。它一方面加强了自己的权威,避免政府的过分干预,另一方面使得自律机制能与他律机制相协调,将公益组织所实现的自律秩序纳人既定的法律秩序、经济秩序和伦理规范之中。公益组织的自律包括内部管理规范、财务责信规范、募款及相关活动规范、组织工作伦理等。当然,自律作为一种有效的自我约束和自我管理手段,必须与他律相配合。缺乏完备的他律机制,自律的作用和效果就会打折。因此我们倡导发动社会力量参与到慈善行为的整个过程。社会监督是慈善公益组织监督机制中最为重要的环节,接受社会力量的监督也是社会发展的趋势。社会监督主要包括几个方面。一是捐赠者与公众的监督。每个公民对慈善款物都有知情权。一方面慈善组织自己应向外公布善款的使用情况,接受社会的监督。另一方面要畅通社会监督的渠道,从制度上予以保障,增强社会公众对慈善组织监督的主动性。二是媒体的监督。媒体具有导向和威慑作用,能对慈善组织形成约束力。三是借鉴国际经验,建立对慈善组织的第三方评审制度。他不仅能促进好的慈善组织的发展,也能淘汰不良的慈善组织。做好社会监督需要重视三个环节,一是捐赠环节,包括捐赠款物的数量,来源方向。二是使用环节,包括捐赠款物投入对象,投入数量的确定。三是反馈环节,包括受捐赠者对善款的使用情况,使用效果。要使社会能够对慈善事业起到监督作用,主要措施应体现在推动慈善组织建立健全内部管理制度,逐步推行决策、执行和监督分离的运行机制,建立规范、公开的财务管理制度,捐赠款物使用的追踪、反馈机制和公示制度,及时向社会公布捐赠款物的使用情况。推动慈善组织制定行业规则和行业标准,加强行业监督,形成行业自律机制。推动第三方评估机制建设,制定评估规程和评估指标,适时开展评估工作,及时发布评估结果。推动社会监督的制度建设,加强对慈善组织的法律监督、行政监督、舆论监督、公众监督,逐步形成自律机制和监督管理机制,提高慈善组织公信力。我国现行法律也并未提供民间公益组织信息披露的常规途径,没有规定公民个人可以查阅民间公益组织的资料。这都使得公众与民间公益组织之间缺乏有效的互动,民间公益组织也因此丧失了公信力和影响力。英国《慈善法》对慈善组织的信息披露提出了明确的要求,相关规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了积极作用。诸如会计账目、会计报表、年度报表,这些原本属于企业的会计制度内容,也应当适用于民间公益组织,这是确保民间公益组织提高其公信力的重要条件。

三、发挥市场作用,健全慈善事业发展的动力机制

长期以来慈善事业的发展主要靠政府的推动,人力、物力、财力主要来源于政府的投入,市场要素没有充分体现,导致慈善事业发展动力不足。动力不足主要体现在几个方面,即慈善机构运营经费有限,慈善组织发展的主动性不强,慈善行动社会影响力小,慈善事业吸纳社会力量有限等。市场是资源最有效的配置方式,在市场经济条件下,慈善机构也要与时俱进,主张高度重视、认真学习、巧妙运用市场机制来促进慈善事业的发展,因为在市场经济条件下,人们的价值取向是多元的,参与慈善事业的意图也必然不是单纯的,不适应市场经济、不熟悉市场规则的慈善机构是不可能真正有生命力的。当前我们可以通过几个途径发挥市场机制在慈善事业发展中的作用。

一是在慈善活动中贯入市场机制,提高慈善事业的社会影响力和慈善组织的动员力。第一慈善机构运用市场化理念来开展慈善活动策划,吸引更多的社会力量参与慈善事业的发展。策划能力是企业也是慈善机构生存与发展至关重要的能力,成功的慈善项目策划能在有能力帮助他人的人与需要帮助的人之间架设有效的桥梁,也能为慈善事业开拓发展空间和补充发展动力。第二慈善机构运用市场化理念进行慈善营销,扩大慈善的社会影响力和号召力。把市场经济中为谋取私人利益的广告、公关方法应用于谋取公众利益的慈善事业,来达到让大众了解慈善并吸引大众参与的目的。因为任何一个慈善项目均有其特定的目标群体,包括特定的参与和支持群体以及特定的受助对象。慈善机构的营销是在进行面向大众宣传慈善与博爱意识的同时,针对捐助群体的需要与可能进行宣传、动员、协商等公关工作,最终促成慈善项目实施。第三慈善机构运用市场化理念进行资本运作。在市场经济条件下,慈善基金也需要进行资本运作,它是提高效率的重要途径。第四慈善机构还需要善于利用市场规则。因为慈善事业在市场经济条件下,也要遵循一定的市场规则,如尊重捐献者的意愿,给有贡献者以适当回报(精神奖励、社会声望等等),并培养自己稳定的参与群体(客户),等等。

二是运用市场竞争机制,提高慈善组织内部治理能力。我国的民间公益组织设立条件较为苛刻,然而,一旦民间公益组织成立之后,却又面临极为宽松的生存环境,因为法律已经禁止在同一地区存在功能相同的民间组织。诚然,竞争机制的缺乏,使得我国慈善组织和机构的依赖性和惰性非常明显,实践中表现出既缺乏争取有利条件的积极性,又疏于提高社会活动能力及公信力。而英国慈善组织的设立并无类似的限定条件,只要达到一定规模,不属于豁免慈善组织的,都可以申请登记。这样一来,英国慈善组织的竞争环境一方面提高了慈善组织的生存能力,另一方面也促使其积极参与社会活动、不断提高内部治理的能力。

三是运用人才市场机制,为慈善事业的发展建立一支专业的人才队伍。与慈善事业作的好的国家和地区比,我国慈善组织在人力资源上略逊一筹,出现了人才匮乏或人才素质不高的现象,主要因为国内的精英人才很少会选择献身慈善事业作为自己的成才路径。因此说没有一支专业化的人才队伍是慈善事业发展动力不足的一个原因。加强慈善机构的人员培训,使慈善机构的人员向专业化发展,也要依托市场主体。首先慈善机构的人员组成应该由社会上真正有爱心的人自愿加入,而不是政府或是机构指派。这些人员参加慈善组织,既符合慈善事业无私奉献的原则,又给予了他们释放爱心的平台。其次,通过职业培训市场对慈善组织工作人员进行培训,使其熟悉业务完成专业化的转变。具体说就是加强社会福利学科建设,并制度培训规划,采取长训和短训相结合的方法,从而使其胜任慈善公益工作。最后建立良好的义工吸纳机制。广泛吸收社会各层次的民众参与到组织中来是香港慈善组织的一条成功经验,香港许多知名慈善组织其正式工作人员都不到10名,但义工却有上千名。在内地慈善组织中,义工机制没有得到很好开展,这也是内地慈善组织常常感觉人手不足的原因。建立公民高度参与的义工组织,最重要一点在于放权与信任,并使义工在组织中获取成就感。  

参考文献:

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(殷民娥 周艳 等 安徽省慈善事业研究中心研究人员)